(근린생활시설) 기반시설부담금 환급신청, 대규모점포의 개설등록 | 2014구합17517

  

사건 2014구합17517 기반시설부담금환급거부처분취소
원고 역삼종합시장재개발사업조합
피고 서울특별시 강남구청장
변론종결 2015. 3. 26.
판결선고 2015. 4. 16.

주        문

1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.

청구취지

피고가 2013. 7. 10. 원고에게 한 기반시설부담금 786,122,758원의 환급거부처분을 취소한다.

이        유

1. 기초 사실

가. 원고는 서울 강남구 역삼동 796-22 외 5필지 2,503.5m2(용도지역 : 제2종 일반주 거지역)에 있던 건물(이하 '기존 건물'이라 한다)을 철거하고 위 지상에 지하 4층, 지상 10층 주상복합 1개동 68세대 및 판매시설(이하 '이 사건 신축건물'이라 한다)을 건축하는 역삼종합시장 재개발정비사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 시행하기 위하여 설립된 조합으로, 2007. 10. 16. 피고로부터 사업시행인가를 받았다.

나. 피고는 2007. 12. 10. 원고에 대하여 이 사건 신축건물에 관한 기반시설부담금으로 4,150,192,500원을 부과하였다가 같은 달 17. 부과금액을 3,376,748,000원으로 경정하였고, 이에 따라 원고는 2009. 8. 10. 가산금을 포함하여 총 4,166,906,930원을 납부하였다.

다. 원고는 이 사건 신축건물 지하 1층 일부 판매시설을 근린생활시설로 변경하는 등 사업시행계획을 변경하여 피고에게 인가신청을 하였고, 피고는 2009. 11. 2. 위와 같은 내용의 사업시행변경인가 고시(서울특별시 강남구 고시 제2009-42호)를 하였다(이하 '이 사건 사업시행변경인가'라 한다). 원고는 2012. 3. 30. 이 사건 신축건물에 대한 공사를 완료한 후 2012. 8. 21. 피고로부터 준공인가를 받았다.

라. 원고는 2012. 8. 7. 피고에게 기반시설부담금의 정산을 신청하였고, 피고가 2012. 8. 22. 이를 거부하자 2012. 9. 17. 중앙토지수용위원회에 "피고가 2007. 12. 17. 원고에게 기반시설부담금 3,376,748,000원을 부과한 처분을 취소한다."라는 청구취지로 행정심판을 청구하였다.

마. 중앙토지수용위원회는 2013. 6. 20. 피고가 2007. 12. 17. 원고에게 부과한 기반시설부담금 3,376,748,000원에 대한 심판청구는 각하하면서, 피고가 2012. 8. 22. 원고에게 한 기반시설부담금 환급부작위처분을 취소한다는 재결을 하였다.

바. 피고는 2013. 7. 4. 원고에게 위 재결의 취지에 따라 재산정한 기반시설부담금이 3,843,774,335원이고, 환급예상액이 306,418,209원이므로 환급신청을 하라는 안내를 보냈고, 원고는 같은 달 5. 피고에게 기반시설부담금 환급신청을 하였다. 그 뒤 피고는 2013. 7. 24. 원고에게 기반시설부담금 358,889,240원(= 본세 306,418,200원 + 이자 52,471,040원)을 환급하는 결정을 하였다(이하 '이 사건 환급결정'이라 한다).

사. 기존 건물에는 1종 근린생활시설 508.17m2, 제2종 근린생활시설 164.22m2가 있었 었으나, 이 사건 신축건물의 집합건축물대장 용도란에는 비117호부터 비129호까지 13개 점포 면적 합계 818m2 부분이 제1, 2종의 구별 없이 '근린생활시설'이라고 기재되어있다. 한편, 피고가 보관하고 있는 건축물대장 열람출력내역(서울시 세움터)상으로는 위 818m2 부분이 제2종 근린생활시설에 해당하는 것으로 기재되어 있다.

아. 피고는 이 사건 환급결정을 함에 있어서 위 건축물대장 열람출력내역에 따라 지하 1층 부분(B117호 ~ B129호)의 용도를 제2종 근린생활시설로 보고, 기존 건축물 중 그 용도가 제2종 근린생활시설에 해당하는 164.22m2을 부과대상에서 제외하였다.

자. 원고는 2013. 8.5. 이 사건 환급결정에 대하여 이의신청을 하였으나, 피고는 같은 달 8. 이를 반려하는 취지로 회신하였다. 

원고는 2013. 9. 9. 이 사건 환급결정에 불복하여 감사원에 심사청구를 제기하였으나, 2014. 6. 26. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 15, 19호증(각 가지번호 포함), 을 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 주장 및 판단
가. 원고의 주장

원고는 이 사건 신축건물에 대한 정당한 기반시설부담금을 계산하면 3,057,651,577원(= 판매시설 부분 305,773,013원 + 주택 부분 2,707,703,459원 + 근린생활시설 부분 44,175,105원)이 되므로 1,092,540,967원(= 4,150,192,544원 - 3,057,651,577원)이 환급되어야 하는데, 피고는 306,418,2009원만을 환급하였으므로,

그 차액인 786,122,758원(= 1,092,540,967원 - 306,418,2009원)에 대하여는 거부처분을 한 것이고, 위 거부처분은 위법하여 취소되어야 한다고 하면서, 구체적으로 이 사건 환급결정의 기준이 된기 반시설부담금 재산정이 다음과 같은 면에서 잘못 이루어졌다고 주장한다.

① 이 사건 신축건물의 근린생활시설 818m2 부분의 구체적인 용도가 미정이므로, 기존 건축물의 1종 근린생활시설 면적(508.17m2)과 제2종 근린생활시설 면적(164.22m2)의 합계 672.39m2를 전부 유발계수별 기존건축연면적으로 계상하여야 함에도 불구하고, 피고는 2종 근린생활시설 면적인 164.22m2만을 계상하였다.

② 이 사건 사업은 '대규모 점포 등록'을 조건으로 인가되었는데, 대규모점포는 바닥면적이 3,000m2 이상이어야 하고, 판매시설로서 바닥면적의 합계가 3,000m2 이상인 대규모 점포는 '상업지역'에서만 건축이 가능하므로, 비록 이 사건 신축건물이 제2종 일반주거지역에 위치하고 있다고 하더라도 상업지역으로 취급하여야 한다. 따라서 피고가 판매시설 부분의 용지환산계수를 적용함에 있어서 상업지역(0.1)을 기준으로 하였어야 함에도 불구하고, 주거지역(0.3)을 기준으로 하였다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단
1) 근린생활시설 부분에 대한 주장에 관하여(위 ①주장)

가) 구 기반시설부담금에 관한 법률 폐지법률(2008. 3. 28. 법률 제9051호) 부칙 제2조는 '이 법 시행 당시 종전의 기반시설부담금에 관한 법률에 따라 부과하였거나, 부과 또는 환급하여야 할 기반시설부담금에 관하여는 종전의 규정에 따른다.'고 규정하고 있고, 구 기반시설부담에 관한 법률(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것,이하 '법'이라 한다) 제17조 제1항은 '건설교통부장관은 부담금을 납부한 자가 건축허가가 취소되거나 건축계획의 변경 기타 이에 준하는 사유로 인하여 허가의 대상면적이 감소된 때에는 그에 상당하는 부담금을 환급하여야 한다.'고 규정하였다. 그리고 구기 반시설부담금에 관한 법률 시행령(2008. 9. 25. 대통령령 제21038호로 폐지되기 전의 것, 이하 '시행령'이라 한다) 제15조 제2항 제1호는 건축허가사항 등의 변경에 따라 용도가 변경되어 납부한 기반시설부담금의 감소 사유가 발생한 경우를 기반시설부담금의 환급사유로 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 '제2항에 따라 기반시설부담금을 환급받았거나 환급 받으려는 납부의무자는 법 제21조에 따라 부담금의 납부내역 또는 기반시설 설치내역의 변동사항과 변동사항을 증명하는 자료를 해당 건축행위의 사용승인일 또는 준공일까지 국토해양부장관에게 제출하여야 한다.'고 규정하고 있으며, 제18조 제1항제7호는 국토해양부장관이 기반시설부담금의 환급에 관한 권한을 시장·군수 또는 구청장에게 위임하도록 하고 있다.

한편, 법 제6조 제3항은 '기존 건축물을 철거하고 건축법 제2조 제2항의 규정에 의 한각 용도의 건축물을 대통령령이 정하는 동일 용도의 범위 내에서 신축하는 경우에는 기존 건축물의 건축연면적을 초과하는 건축행위에 대해서만 기반시설부담금의 부과대상으로 한다.'고 규정하고, 시행령 제5조 전단은 '법 제6조 제3항에서 "대통령령이 정하는 동일 용도의 범위"라 함은 철거되는 기존 건축물의 건축법 제2조 제2항 각 호에 따른 용도와 신축 건축물의 건축법 제2조 제2항 각 호에 따른 용도가 서로 같은 경우를 말한다.'고 규정하고 있었다. 또한 법 제9조 제3항에 의하면 기반시설에 대한 용지비용은 부과대상이 되는 건축행위가 이루어지는 토지를 대상으로 하여 대통령령으로 정하는 용지환산계수(제1호)와 매년 고시하는 개별공시지가의 대통령령으로 정하는 시·군·구별 평균 및 대통령령으로 정하는 건축물별 기반시설 유발계수(제2호)를 곱하여 산정한 가액으로 하고 있는데, 시행령 제8조 제5항, 별표2에서 정하고 있는 건축물별 기 반시설유발계수에 의하면, 제1종 근린생활시설은 1.9, 제2종 근린생활시설은 2.4로 정하여져 있다.

나) 살피건대, 원고는 이 사건 건물의 준공인가(2012. 8. 21.) 이전인 2012. 8. 7. 피고에게 기반시설부담금의 정산을 신청하였고, 이 사건 사업시행변경인가로 인하여 판매시설 중 일부가 근린생활시설로 변경되었다고 주장하면서 중앙토지수용위원회의 재결을 거쳐 2013. 7. 5. 피고에게 다시 환급신청을 한 사실, 이 사건 신축건물의 집합건축물대 장(갑 제15호증의 1 내지 13, 발급일자가 2014. 9. 1.로 되어 있음)에는 지하 1층 비117호부터 비129호까지 총 818m2에 해당하는 부분의 용도가 '근린생활시설'이라고만 기재되어 있을 뿐, 제1, 2종으로 명확히 구별되지 아니한 사실은 앞서 본 바와 같다.
위에서 본 법 제17조 제1항, 시행령 제15조 제2항, 제3항 등의 내용 및 취지에 비추어 볼 때, 용도변경을 이유로 이미 납부한 기반시설부담금의 환급을 구하는 원고로서는 늦어도 이 사건 신축건물의 준공인가일까지는 환급을 구하는 해당 부분의 용도 및 그 변경사항을 증명하는 자료를 제출하여야 한다고 봄이 타당하다. 여기에다가 건축물별 기반시설 유발계수는 건축물의 용도별로 기반시설 유발 정도가 달라서 이를 보정하기 위한 계수로, 기반시설 유발량을 건축연면적 기준으로만 산정한다면 건축물 용도에 따른 기반시설 유발량을 고려하지 못하게 되는 문제점을 보완하는 계수인 점, 건축법에 따른 건축물의 용도는 건축허가절차(제11조), 건축물의 설계를 건축사에 제한할지 여부(제23조), 공사감리의무 여부(제25조), 대지의 조경(제42조), 공개공지 확보의무 여부(제44조) 등의 기준이 되는 점 등을 고려하면, 기반시설부담금을 부과받는 건축행위를 하는 자는 건축물의 구조· 이용목적 및 형태별로 분류한 건축법상의 용도 구분을 명확히 알고 있다고 보아야 한다. 이처럼 이 사건 신축건물의 구체적인 용도를 명확히 하는 것은 환급신청을 하는 원고의 의무에 해당한다고 할 것인데, 원고가 환급신청 당시 이 사건 신축건물의 용도를 구체적으로 특정하였음을 인정할 아무런 자료가 없다. 

오히려 을 제2호증의 기재에 의하면 피고가 전산으로 보관하고 있는 건축물대장의 출 력내역에 이 사건 신축건물의 근린생활시설 부분이 제2종 근린생활시설에 해당한다고 기재되어 있음을 알수 있다. 따라서 피고가 이 사건 신축건물의 근린생활시설 부분이 전부 제2종 근린생활시설에 해당한다고 보고 기반시설부담금을 산정하여 이 사건 환급결정을 한 것은 타당하다[또한, 기반시설부담금 부과·정수업무 처리규정(2006. 7. 11. 건설교통부 훈령 제629호로 제정된 것) 제15조 제1항에서 건축물의 구체적 용도가 미정인 경우에는 해당 용도군 내에서 기반시설유발계수가 가장 높은 건축물의 기반시설 유발계수를 적용하도록 하면서, 제1종 근린생활시설과 제2종 근린생활시설을 동일한 용도군(상업/업무 용도군)으로 분류하고 있는 점을 볼 때도, 피고가 이 사건 신축건물의 근린생활시설 부분 전부를 제2종이라고 본 것은 타당하다].

나아가 근린생활시설 부분의 기반시설부담금 산정시 제외되어야 하는 기존 건물의 근린생활시설 부분 면적에 대하여 본다. 앞서 본 기반시설부담금과 관련한 법령 규정의 내용과 이 사건 환급신청 경위 등에서 알 수 있는 사정, 즉 ① 건축물이 기반시설을 유발하는 정도는 건축물의 용도와 면적, 해당지역의 특성에 의하여 대체로 결정되는데, 앞서 본 바와 같이 건축물별 기반시설유발계수가 제1종 근린생활시설은 1.9, 제2종 근린생활시설은 2.4인 점, 2 근린생활시설에서 제1종인지, 제2종인지에 따라 기반시설 유발의 정도가 다르다면, 원칙적으로 기존 건물과 신축건물의 각 용도별로 기반시설부담금을 산정함이 타당하고, 신축건물의 용도를 제2종 근린생활시설로 보아 기반시설부담금을 산정한다면 제외되어야 하는 기존 건물도 제2종 근린생활시설 부분 면적으로 한정되어야 하는 점, ③원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 신축건물의 지하 부분이 미분양되어 용도를 특정할 수 없다고 하더라도, 신축건물의 구체적인 용도를 명확히 하는 것이 원고의 의무인 이상 이는 원고가 내세우는 사정에 불과하고, 건축물의 용도별 기반시설유발계수를 엄연히 다르게 정하고 있는데 원고가 주장하는 계산방식에 따르면 건축물의 용도별로 기반시설유발계수를 달리 정하고 있는 입법취지가 몰각되는 결과를 초래할 수 있는 점(즉 신축건물의 근린생활시설 용도가 제2종으로 평가되는 이상 그에 따른 부담금을 산정함에 있어 기존 건물의 제2종 근린생활시설 부분 면적만을 제외하여야 하지, 원고 주장과 같은 사정만으로 기존 건물의 근린생활시설 용도를 구분하지 아니한 채 그 전부를 제외되어야 하는 면적으로 산정하는 것은 위와 같은 입법취지에 반하게 된다) 등에 비추어 보면, 피고가 이 사건 신축건물의 근린생활시설 부분에 관한 기반시설부담금 산정 시 기존 건물의 제2종 근린생활시설 부분 면적만을 제외한 것이 위법하다고 할 수는 없다.

그러므로 원고의 근린생활시설 부분에 관한 주장은 받아들이기 어렵다.

2) 판매시설 부분에 관한 주장에 대하여(위 ②주장)
가) 법 제9조 제1항은 기반시설부담금은 기반시설 표준시설비용과 기반시설에 대한 용지비용을 합산한 금액에 200제곱미터를 초과하는 건축연면적과 부담률을 곱한 금액으로 한다고 규정하고 있고, 

같은 조 제3항 제1호 및 시행령 제8조 제1항 제1호에서는 부과대상이 되는 건축행위가 이루어지는 토지를 대상으로 용지환산계수 등을 적용하도록 하고 있으며, 도시지역 중 주거지역의 용지환산계수는 0.3. 상업지역의 용지환산계수는 0.1이다.

나) 이 사건으로 돌아와 보건대, 앞서 인정한 바와 같이 이 사건 신축건물이 소재한 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률상 제2종 일반주거지역에 해당하므로 주거지역에 해당함이 명백하므로, 이 사건 환급결정 당시 용지환산계수로 0.3을 적용한 것에 어떤 위법이 있다고 할수 없다. 

한편 원고는 이 사건 사업시행인가 당시 '대규모점포의 등록'을 조건으로 부여하였는데, 관계 법령상 상업지역에서만 대규모점포의 건축이 가능하다며 기반시설부담금을 부과함에 있어서도 상업지역으로 취급하여야 한다고 주장한다. 

살피건대, 이 사건 사업시행변경인가 당시 시행되던 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 12. 29. 법률 제9861호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항, 같은 법시행령(2009. 11. 20, 대통령령 제21835호로 개정되기 전의 것) 제71조 제1항 제4호, [별표 5] 제2호 다목, 구 서울특별시 도시계획 조례(2010. 1. 7. 서울특별시조례 제4926호로 개정되기 전의 것) 제28 제1항 단서 제2호, 제3호 나목 등의 규정에 따르면 제2종 일반주거지역 안에서도 구 재래시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(2009. 12. 30. 법률 제9887호로 '전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법'으로 개정되기 전의 것, 이하 '구 재래시장법'이라 한다) 제37조에 따른 시장정비사업 추진계획 승인대상 재래시장은 시장정비사업심의위원회의 심의를 거쳐 15층 이하, 종전의 당해 용도에 쓰이는 바닥면적의 합계의 3배 이하 또는 대지면적의 2배 이하의 판매시설 용도의 건축물로 재건축할 수 있는 점, 구 재래시장법 제44조에 따르면 사업시행자로 하여금 시장정비사업이 완료된 때(즉 준공인가를 말한다)에는 그 완료일부터 6월 이내에 유통산업발전법 제8조의 규정에 따라 대규모점포의 개설등록을 하여야 하는 점(갑 제18호증의 기재에 의하면 원고는 2013. 12. 4. 이 사건 신축건물과 관련하여 대규모점포 개설등록을 마친 사실을 인정할 수 있다) 등에 비추어 보면, 

제2종 일반주거지역 안에서도 시장정비사업의 시행에 따라 대규모점포에 해당하는 판매시설 용도의 건축물을 건축할 수 있다고 할 것이다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 박연욱(재판장) 민병국 박혜영